por Almir Cezar Filho*
Resumo:
Este artigo** analisa a dispersão da política econômica na Administração Pública da União e propõe a criação de um Sistema Federal de Política Econômica. Destaca a falta de uma estrutura específica para essa área, enfatizando a necessidade de reestruturação. O texto destaca a presença de setores e instrumentos de política econômica em diversos ministérios, propondo a coordenação para melhor desenvolvê-los. Aponta a viabilidade da reforma, dada a existência das atribuições e da presença atual de servidores no quadro de pessoal do Poder Executivo com perfil profissional especializado para composição desse sistema. Por fim, destaca a importância desse sistema estruturante para facilitar a cooperação governamental, participação social, avaliação contínua e transparência.
Palavras-chaves: Política Econômica, Administração Pública Federal, Sistema Federal de Política Econômica, Economistas, Descentralização, Coordenação setorial
Este artigo analisa a política econômica na Administração Pública Federal**, destacando sua dispersão por várias pastas governamentais e propondo uma estrutura coordenativa com pessoal especializado em cada órgão e articulado entre si. O texto apresenta o conceito e a importância da política econômica, examina o marco jurídico atual e identifica a falta de um sistema estruturante específico para essa área. Embora haja uma estruturação geral na Administração Pública Federal, não existe uma organização específica para a política econômica.
O objetivo é analisar como está instituído na Administração Público Federal a política econômica, não se limitando às pastas da assim chamada “Equipe Econômica do Governo”** (Ministério da Fazenda, do Planejamento, da Gestão, da Indústria e Comércio, entre outros), mas ao contrário disso, dispersa por todo o Poder Executivo, buscando dar um novo formato, que preserve a sua descentralização e segmentação setorial, mas busque uma estrutura comum coordenativa e com pessoal especializado para melhor desenvolvê-la em cada órgão.
A ideia que o permeia é preparar subsídios para repensar e de fato constituir o Sistema Federal de Política Econômica, motivada pela necessidade de reformá-lo em profundidade, o que se pretende mostrar evidente. Mas, principalmente, pela viabilidade tecnopolítica de empreender tal reforma, pois os recursos críticos requeridos para levá-la à frente estão quase todos sob o controle do Poder Executivo Federal.
Os instrumentos de política econômica criados pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988) têm sofrido diversas interpretações e experimentado variadas tentativas de aplicação prática sem, no entanto, se afirmarem de maneira mais duradoura e sem conquistarem adesões políticas e intelectuais que os legitimem e os transformem em efetivos mecanismos de condução dos processos de governo.
À primeira vista, a política econômica é atribuição nata do atual Ministério da Economia** (Ministérios da Fazenda, do Planejamento e da Gestão, e até mesmo com o de Indústria e Comércio, e outros casos até Agricultura, Infraestrutura, etc.), mas, se é verdade que a política macroeconômica e de desenvolvimento econômico estão concentradas no Ministério da “Economia”, e de maneira auxiliada pelo Banco Central (política monetária), cada outro ministério possui seu próprio setor, secretaria, assessoria de conjuntura econômica, e/ou próprios instrumentos de realização de política econômica setorial.
Seja de pastas explicitamente ligadas à produção nacional, tal como o Ministério da Agricultura, ou das Minas e Energia, passando pelos Transportes, ou do Desenvolvimento Regional e das Cidades. Mas até mesmo, o da Cultura (política de fomento e regulação) do mercado cultural, passando pelo das Comunicações e pela da Ciência, Tecnologia & Inovação, chegando até o do Turismo. Muitos desses Ministérios contêm secretarias inteiras de Política “X”, referindo-se a propriamente dita política econômica setorial de sua própria Pasta.
O artigo aborda diferentes aspectos relacionados à política econômica na Administração Pública Federal. Inicialmente, são apresentados conceitos e finalidades da política econômica, tanto como política pública quanto na teoria econômica, destacando sua dispersão por várias pastas de governo. Em seguida, é analisado o marco jurídico atual da política econômica, seguido pela identificação de sistemas estruturantes existentes na Administração Pública, que visam melhorar as atividades administrativas, mas que não abrangem adequadamente a política econômica.
O texto também menciona a existência de carreiras segmentadas para cada sistema estruturante, mas a ausência de equivalente para a política econômica. A partir disso, é apontado que os servidores do cargo de “economista” possuem as habilidades necessárias para compor um sistema estruturante dedicado à política econômica.
Por fim, nas considerações finais, destaca-se que um sistema estruturante para a política econômica pode facilitar a cooperação governamental, a participação social, a avaliação contínua e corretiva, bem como a transparência.
I. A política econômica
Toda ação tomada pelo governo através de instrumentos econômicos parte da premissa de formular propostas para resolver ou minimizar os problemas econômicos presentes, zelando pelos interesses e bem-estar da população. A função do governo é, portanto, atuar sobre determinadas variáveis e, através dessas, alcançar resultados positivos no campo econômico, como redução da inflação ou equilíbrio da balança de pagamentos.
As políticas econômicas dependem de um diagnóstico correto de quais são os problemas econômicos existentes e da visão que os governantes têm sobre o papel do Estado na sociedade. Logo, as principais divergências existentes na condução dessas políticas estão na esfera do pensamento econômico.
O governo é responsável por tomar decisões sobre uma determinada produção, consequentemente uma economia e para isso acontecer ele criou as políticas econômicas. Cada país possui uma política econômica, variando o que se deve alcançar e seu conteúdo. Faz parte da estrutura da política econômica de uma economia a política monetária, a fiscal e a cambial. A política monetária, por exemplo, é responsável pela emissão do dinheiro, ele pode gerar efeitos na inflação ou na taxa de juro. A política fiscal com determinações dos gastos públicos e impostos afetam as atividades produtivas das empresas e a cambial controla a entrada e saída das moedas estrangeiras.
Políticas Econômicas é o conjunto de decisões coerentes tomadas pelos poderes públicos visando alcançar certos objetivos relativos à situação econômica de um conjunto nacional, infranacional ou supranacional, através de diversos instrumentos e num quadro de maior ou menor prazo. A política econômica é basicamente ações que são articuladas para atingir a situação econômica de cada país, região ou um conjunto de países. Assim o Governo cria diligências para intervir sobre a produção, distribuição e consumo de bens e serviços de uma economia nacionalmente junto ao Banco Central.
Convencionalmente as ações de política econômica consideradas mais importantes são as de Política Monetária, Política Fiscal e Política Cambial. São consideradas Políticas Macroeconômicas. Porém, existem inúmeras ações dentro da política econômica que podem ser adotadas pelas autoridades responsáveis.
Política Econômica não é planejamento e orçamento, não é administração financeira, não é controle interno. Muito mesmo pode ser confundido, com contabilidade ou com gestão de pessoas, coisas e processos.
Se o Planejamento público compreende a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; orçamento-programa anual; e programação financeira de desembolso. Não pode ser confundido com a Política Econômica.
O planejamento e as políticas públicas fundamentam as relações entre Estado, economia, política e sociedade, como uma ação dos governos por meio de programas e implementações que buscam produzir resultados e mudanças. Via de regra, essas ações objetivam melhorias nas condições de vida da população, a promoção do bem estar social e do desenvolvimento. No entanto, essas “concepções” sobre as políticas públicas e o planejamento, na maioria das vezes, ficam restritas ao campo teórico, dos planos e projetos.
Por sua vez, Política Econômica não é Política Pública em geral. Política pública, comumente referida no plural políticas públicas, é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. De uma forma ainda mais abrangente, pode-se considerar as Políticas Públicas como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. É o “conjunto de sucessivas iniciativas, decisões e ações do regime político frente a situações socialmente problemáticas e que buscam a resolução delas, ou pelo menos trazê-las a níveis manejáveis”.
A adoção de políticas públicas denota um modo de agir do Estado nas funções de coordenação e fiscalização dos agentes públicos e privados para a realização de certos fins. Fins estes, ligados aos chamados direitos sociais, nos quais se incluem os econômicos. Desta feita, as políticas econômicas não podem ser dissociadas das políticas sociais. Mas, apesar de que o viés econômico permeia a quase totalidade das políticas de governo, as políticas públicas de um modo geral, em última análise, não significa estudá-las como igual às políticas econômicas.
Entretanto, importa frisar que a política pública é noção mais ampla que a de um simples plano ou programa, porque envolve um processo de escolha de meios para a realização dos objetivos do governo. Assim, compreende também uma certa margem de opção entre tais objetivos, ou seja, compreende a hierarquização dos mesmos, cuja efetivação deverá dar-se com a participação dos agentes públicos e privados.
A adoção de certa política pública representa o processo político de escolha de prioridades para o governo, por meio de programas de ação para a realização de objetivos determinados num determinado espaço de tempo determinado ou não. Outro ponto relevante é a separação de política econômica e política social (educação, saúde, previdência, habitação, saneamento, etc.).
Por sua vez, a análise da repetição de erros na formulação e implementação dos planos de governo, identifica como uma de suas causas na ausência de um sistema integrado para utilização de modo orgânico do instrumental de política econômica (monetária, fiscal, tributária, creditícia, comércio exterior, salarial etc.) de modo a compatibilizá-lo com os objetivos do plano.
II. A ordem econômica e o marco legal atual da Política Econômica
A Política Econômica é portanto a política pública econômica, é a disciplina legal acerca da Ordem Econômica. É a intervenção do Estado no Domínio Econômico que cabe ao Estado sobre uma série de ações para controle de praticamente todas as questões econômicas que lhe são postas.
Segundo certa classificação a intervenção estatal dá-se de duas formas (CF. 1988):
a) “No Domínio Econômico”, quando o Estado atua na condição de agente econômico, como sujeito que realiza diretamente a atividade econômica. Essa forma de intervenção divide-se em: – absorção, quando ocorre em regime de monopólio e, – participação, quando se dá concorrentemente com a iniciativa privada.
b) “Sobre o Domínio Econômico”, intervenção essa pela qual o Estado atua apenas como regulador da atividade econômica. Dessa forma, igualmente, se subdivide em duas outras – direções, nas hipóteses em que o Estado utiliza normas de comportamento compulsório e, – indução, quando lança mão de normas que não possuem caráter compulsório, apenas incentivador.
A forma de intervenção sobre o domínio econômico prepondera, porque incide também sobre a própria atuação de intervenção no domínio econômico. Assim, esta não apresenta maior interesse para este estudo, apenas aquela, a qual se efetiva mediante conjunto de ações e projetos que configuram as políticas econômicas. Estas lançam mão de instrumentos de planejamento, como os planos e programas. Estes, enquanto instrumentos jurídicos, capazes de permitir a institucionalização de diretrizes e metas, pois o planejamento configura pressuposto de toda ação política, econômica ou social.
A partir do século XX, as legislações nacionais e as próprias Constituições passam a conter as normas atribuidoras de competência para a elaboração e a implementação da política econômica e estabelecem o fundamento jurídico para que os Estados tomem as medidas econômicas necessárias. A efetividade da política econômica torna-se, assim, também uma tarefa do Direito, particularmente do Direito Econômico. A incorporação da política econômica aos textos constitucionais reflete-se também na própria concepção de Direito Econômico, especialmente as noções elaboradas no segundo pós-guerra.
Direito Econômico como ramo do Direito, cujo objeto é a regulamentação da política econômica e que tem por sujeito o agente que dela participa. Por sua vez, o Direito Econômico como o direito que instrumentaliza a política econômica. O Direito Econômico visa atingir as estruturas do sistema econômico, buscando seu aperfeiçoamento ou sua transformação.
Nessa perspectiva, a constituição econômica tem por funções a ordenação da atividade econômica, a satisfação das necessidades sociais e a direção do processo econômico geral. A essas funções pode ser acrescentada, no caso da constituição brasileira de 1988, a função de reforma ou transformação estrutural.
A função de ordenação da atividade econômica diz respeito à instituição da ordem pública econômica, ou seja, das regras do jogo econômico, especialmente as limitações à liberdade econômica. Como exemplo, pode-se mencionar a livre concorrência, a função social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio ambiente, a repressão ao abuso do poder econômico.
A satisfação das necessidades sociais aparece de forma explícita na previsão de direitos sociais e econômicos e nos dispositivos relativos aos serviços públicos.
A política econômica constitucional está incluída na função de direção do processo econômico geral, como, por exemplo, nos dispositivos relativos ao desenvolvimento (artigo 3º, II), pleno emprego (170, VIII), política monetária (artigos 21, VII e VIII, 164, 172 e 192) e distribuição de renda (artigos 3º, III, 21, IX, 170, VII, entre vários outros).
CF/1988, Título VII - Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo I - Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Recentemente essa diretriz foi atualizada pela Lei Nº 13.874, de 20 de setembro 2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que em seu Art. 2º prevê como princípio que norteia o disposto nesta Lei:
III - a intervenção subsidiária e excepcional do Estado sobre o exercício de atividades econômicas;
A Constituição de 1988 está estruturada também a partir da ideia da constituição como um plano de transformações sociais e do Estado, prevendo, em seu texto, as bases de um projeto nacional de desenvolvimento, como da maioria das Constituições nacionais após o fim da Primeira Guerra Mundial e intensificada a partir da segunda metade do século XX.
Para muitos juristas, a tarefa do Direito Econômico é transformar as estruturas econômicas e sociais, com o objetivo de superar o subdesenvolvimento. Essa visão antecede a própria CF 1988, indo desde a década 1930, o Estado Novo, a Redemocratização, o Regime Militar e a Nova República.
Havendo a visão de superar o subdesenvolvimento com o apoio ou com a ação do Estado. Seja pela via da industrialização e formação de um parque de infraestrutura nacional, mesmo que estatal, seja pela política públicas de distributivas e inclusivas, seja pela liberação do mercado nacional e melhoria do clima de negócios. Difere-se assim a cada governo, a forma que se expressa a função transformadora. Mas sempre se fazendo presente.
Por sua vez, a função transformadora e a função de ordenação são complementares: a partir do diagnóstico que a atual estrutura da sociedade brasileira impede uma ordem justa, eficiente e estável, necessitaria portanto, dessa estrutura de transformações, incentivadas, dirigidas ou levadas a cabo diretamente pelas ações do Estado.
O artigo 3º da Constituição de 1988 é o que se denomina de "cláusulas transformadoras". A “cláusula transformadora” explicita o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de eliminá-la. Desse modo, impede que a constituição considerasse feito o que ainda está por se fazer, implicando na obrigação do Estado em promover a transformação da estrutura econômico-social.
A constituição brasileira de 1988 determina um programa vasto de políticas públicas inclusivas e distributivas, por meio de dispositivos como o artigo 3º da Constituição de 1988:
"Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I — construir uma sociedade livre, justa e solidária; II — garantir o desenvolvimento nacional; III — erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV — promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação".
A função transformadora da constituição econômica está prevista explicitamente nos objetivos da República (artigo 3º), na reforma urbana e na reforma agrária (artigos 182 a 191), entre outras disposições espalhadas pelo texto constitucional.
Sua concretização não significa a imediata exigência de prestação estatal concreta, mas uma atitude positiva, constante e diligente do Estado. Por sua vez, mesmo a agenda liberal, pressupõe também uma visão do papel do Estado “promotora de transformação”, de dotar o país de um clima econômico favorável aos empreendimentos e negócios, por reformas estruturais.
Assim, há a Política Macroeconômica, exercida atualmente pelo Ministério da Economia (anteriormente pelo Ministério da Fazenda e pelo de Planejamento, Orçamento e Gestão), em que as políticas fiscais (e orçamentárias e tributárias), e o Banco Central do Brasil, com a política monetária.
Porém as funções a ordenação da atividade econômica, a satisfação das necessidades sociais e a direção do processo econômico geral, e inclusive, por sua vez, a função de transformação estrutural, não são exercidas exclusivamente pelo Ministério da Economia. E, em múltiplas medidas, a Ordem Social (Título VIII, da CF 1988), ações como Seguridade Social, Saúde, Educação, etc, mais do que necessidade social, tanto se constituí de atividade econômica e direção do processo econômico geral, por seus efeitos e impactos econômicos, como são atividades frequentemente exercidas também por particulares, pela iniciativa privada, mesmo que de maneira complementar ao provimento pelo Estado.
A própria CF 1988 explicitamente apresenta ainda no Título VII, o Capítulo II - Da Reforma Urbana e o Capítulo III - Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, distinguindo-a (ou dando destaque) dos Princípios Gerais da Atividade Econômica (Capítulo I) e do Sistema Financeiro Nacional (Capítulo IV). Atualmente, essas ambas Políticas Econômicas estão em Ministérios separados do Ministério da Economia: respectivamente, no Ministério do Desenvolvimento Regional (anteriormente no extinto Ministério das Cidades), e no Ministério da Agricultura e Pecuária (que absorveu competência do Ministério do Desenvolvimento Agrário entre 2019 a 2022).
Se o Ministério do Planejamento controla a Pasta de Orçamento Federal e, por meio do Tesouro, a emissão de título da Dívida Pública, por outro lado, a CF 1988 prevê que no Parág. 2º, do Art. 184 - “O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.”
O Parágrafo Único do Art. 185 fala “A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à sua função social”. Isso apesar de o Ministério da Economia (atual Ministério da Gestão) determinar a competência do Estado de controlar o regramento para “licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações”, prevista no Art.173.
Enquanto esse mesmo Art. 170 de princípios gerais, fala em “função social da propriedade,” e no Art. 173 em seu inciso I, fala em “sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade”. Mas como a função social é cumprida pela propriedade rural está no Capítulo seguinte, no Art. 186, portanto alçada da Política Fundiária e de Reforma Agrária, e não na Política Econômica em geral.
E mais, explicitamente, a Política Agrícola, textualmente definida no Art. 187, é discorrida, inclusive levando em conta, especialmente, temas que à primeira vista seriam da política macroeconômica, como “os instrumentos creditícios e fiscais”; “preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização”; “seguro agrícolas”, por exemplo. E no Parágrafo 1º do mesmo Artigo, “incluem-se no planejamento agrícola as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais”. Portanto, invadindo as competências atuais do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio e o do Meio Ambiente. Ou o inverso, esses ministério é que acabam no planejamento e execução da política agrícola.
Os artigos ainda nesse Capítulo da CF 1988, falam também sobre “alienação e concessão de imóveis públicos”, e “aquisição e arrendamento de terras por estrangeiros”, temas que muito bem seriam do Patrimônio da União (vinculado ao atual Ministério da Economia), mas também tratados pela Advocacia-Geral da União, pelo Ministério da Defesa e pelo da Justiça.
Portanto, tomando como exemplo apenas, a Política Agrícola, a CF 1988 a trata como parte do Direito Econômico e da Política Econômica geral, a envolve e atua sobre uma vasta gama de trans-setorialidade para além do Ministério da Economia. Por outro lado, o inverso pode acontecer. Encontramos algo similar, mas invertido, na Defesa da Concorrência que, a partir de 1988 é tratada como Princípio da Ordem Econômica pelo art. 170, V da Constituição Federal.
Até 2019, no âmbito infraconstitucional, é criado o SBDC – Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, cuja missão fundamental é a manutenção da competição entre os agentes econômicos no modelo econômico brasileiro. O SBDC, por sua vez, é formado pela Secretaria de Direito Econômico (SDE), vinculado ao Ministério da Justiça; pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE), vinculado ao Ministério da Fazenda; e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça.
É verdade que, sob influência da Escola de Chicago, a Defesa da Concorrência não consiste em si em política econômica, pois os atos de concentração são naturais e representam um resultado econômico positivo, devendo o Estado atuar somente em casos de concorrência desleal (atos de infração). Enquanto que a Escola de Harvard valorizava a importância do poder de mercado, sendo a livre concorrência tanto instrumento de política econômica, como re-estabelecida por ela. A política econômica geral e setorial não é neutra.
Exposto isso tudo, logo, é contraste entre o que a Constituição de 1988 determina como configuração jurídica da política econômica e o sistema de política econômica que vem sendo praticada pelos sucessivos governos federais desde a promulgação da Carta Magna. Dispersos e não conectados, os variados entes, instâncias e sujeitos da política econômica da Administração Pública Federal operam em paralelo e às vezes em rivalidade, elaboram e executam políticas econômicas setoriais, comprometendo muitas vezes a eficiência, eficácia e efetividade de cada política em execução, uma com a outra.
Obviamente, é impossível a concentração de uma Pasta única em todos os temas da Política Econômica. Mas há, portanto, incompatibilidade entre a configuração jurídica da política econômica e o sistema de política econômica, que se expressa por uma lacuna.
Porém, em cumprimento ao princípio fundamental da coordenação e da descentralização, levou a Administração Pública Federal a organizar e disciplinar atribuições e funcionamento interministerial sobre outras atividades e ações. Mas o mesmo não se constituiu no tocante à Política Econômica.
III. Os sistemas estruturantes da Administração Pública Federal
A União criou múltiplos sistemas estruturantes para a organização da Administração Federal. O Poder Executivo (respeitada a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida na Constituição) regulamentou, a partir do disposto no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a estruturação, as atribuições e o funcionamento dos órgãos da Administração Federal. Para além da divisão em Administração Direta e Indireta, e da disposição destes entre ministérios, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, a Administração está disposta de forma a desenvolver sistemas de atividades.
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de coordenação central. (Decreto-Lei nº 200).
Assim, desde então, foram paulatinamente se constituindo os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Houve no início da década de 2000 um novo rearranjo, com a clara distinção entre eles, com a Lei Nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, a partir da conversão da Medida Provisória nº 2.112-88, de 2001, que organiza e disciplina esses com a provimento e divisão de competências em órgão central e nos órgãos setoriais, seccionais e correlatos dos sistemas estruturados.
Vale lembrar que, há ainda outros sistemas, criado cada um pôr normativos separados mais outros sistemas: o de Informações Organizacionais do Governo Federal - SIORG; o de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA, o de Pessoal Civil da Administração Federal - SIPEC; e o de Serviços Gerais - SISG.
Há também Sistema de Correição do Poder Executivo Federal - SisCor, Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal, Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal, Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo federal – Sicom, Transferências da União, Patrimônio da União, e Sistema de Informações das Estatais – Siest
Contudo, não há um sistema estruturante para a Política Econômica. E ela não se limita ao Ministério da Economia. Por sua vez, não há uma carreira/cargo próprio que cumpra o papel, como no caso do atual Ciclo de Gestão e Controle. Por outro lado, nenhum desses Sistemas possui condições de substituir a imperiosa necessidade de desenvolver um Sistema Estruturante próprio para as atividades stricto sensu de Política Econômica da Administração Pública Federal.
Por exemplo, o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, como define o Art. 3º da Lei 10.180/2001, compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas.
Já o Sistema de Administração Financeira Federal, como define o Art. 10 da mesma Lei, compreende as atividades de programação financeira da União, de administração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira.
Por sua vez, o Art. 19, define que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Assim, demonstra-se que apesar da variedade de sistemas estruturantes, não há algo similar para o tema política econômica, e apesar de eventuais afinidades e similaridades, esse tema não é tratado pelos sistemas estruturantes atualmente em vigor.
IV. A estrutura atual dedicada à Política Econômica no Poder Executivo Federal
Como se demonstra, apesar da temática “política econômica” seguir sob lacuna nesses sistemas, tem uma estruturação na Administração Pública Federal, embora não organizada. Diante da lacuna de um Sistema Estruturante dedicado à Política Econômica, inconscientemente o Poder Executivo Federal tende a fim de resolver problemas de compartilhamento, sobreposição, sombras e lacunas de pautas.
Além disso, a dispersão de políticas econômicas setoriais carregam consigo uma ausência de coordenação adequada entre os diversos setores executivos da administração pública, gerando duplicação de funções e responsabilidades e a ausência:
de um sistema operativo de descentralização, com a necessária delegação
de autoridade e outorga de responsabilidade formal;
de qualquer sistema de controle financeiro e físico de execução que torne possível a confrontação dos objetivos com os resultados, a tempo de propor soluções alternativas ou complementares;
de um sistema autocorretivo que torne possível a revisão periódica das metas em função de acontecimentos imprevistos;
de precisão dos recursos necessários ao financiamento do projeto e de uma programação adequada de orçamento de caixa, de modo a tornar possível a liberação dos recursos necessários às obras e serviços.
No âmbito do Ministério da Economia há a Secretaria de Política Econômica (SPE), detentora nata da pauta e por excelência. Esta divide-se em Subsecretaria de Política Macroeconômica e Financiamento da Infraestrutura, de Política Agrícola e Meio Ambiente, de Subsecretaria de Direito Econômico, da Subsecretaria de Política Macroeconômica, e de Política Fiscal, conforme o Decreto 9.745/2019.
A Secretaria de Política Econômica autodefine seu objetivo como formular projetos e propostas econômicas em consonância com a estratégia do Governo Federal de forma integrada com os diversos órgãos da Administração Pública Federal. Avalia, também, os impactos macroeconômicos de diversas políticas públicas para dar suporte ao processo de tomada de decisão do Ministério da Fazenda.
A Secretaria de Política Econômica - SPE trata do planejamento, do financiamento e do seguro da produção, que constituem a base da política agrícola nacional, bem como do acompanhamento e formulação de políticas na área ambiental.
A SPE também acompanha a produção doméstica e mundial e realiza estudos que subsidiam as ações do Governo no processo de garantias dos preços agrícolas, em conjunto com outros Ministérios. Além disso, dedica-se ao aprimoramento das políticas de crédito rural no que tange à composição de dívidas e à renegociação de operações como, por exemplo, de cafeicultores, orizicultores, suinocultores e agricultores familiares.
É importante destacar que, dado que a economia é dinâmica, a SPE tem como desafio constante aprimorar o ferramental analítico das interações das variáveis macroeconômicas com as variáveis fiscais e tributárias.
Linhas emergenciais de crédito também são consideradas nos estudos da SPE. Eles envolvem custeio em favor de agricultores familiares com culturas afetadas por problemas climáticos e na recuperação de lavouras de café. Temas de estudo incluem a comercialização de produtos agropecuários e a subvenção econômica para a estocagem do etanol. A Secretaria atua também na assessoria e no acompanhamento das reuniões do Conselho Monetário Nacional – CMN, provendo subsídios às decisões tomadas no âmbito agrícola.
O debate internacional na área ambiental também faz parte do rol de atividades da SPE. É o caso da Política Nacional sobre Mudança do Clima, que, além de abordar questões climáticas, estabelece um conjunto de instrumentos para preparar a economia para demandas e padrões futuros de produção, e para apoiar projetos e estudos que suavizam a mudança climática. A Secretaria de Política Econômica trata, também, do desenvolvimento de proposta de mercado de carbono, que funciona por meio da comercialização de certificados de emissão de gases de efeito estufa gerados.
No Decreto 9.745/2019, no Art. 37. À Secretaria de Política Econômica compete:
I - formular, propor, acompanhar e coordenar políticas econômicas;
II - elaborar cenários econômicos de curto, médio e longo prazos, em articulação com os demais órgãos envolvidos, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica;
II - elaborar cenários econômicos e fiscais de curto, médio e longo prazos, em articulação com outros órgãos do Ministério, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica; (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
III - elaborar, em articulação com os demais órgãos envolvidos, novas políticas e propostas de aperfeiçoamento de políticas públicas vigentes, visando ao equilíbrio fiscal, à eficiência econômica, ao crescimento da economia, ao desenvolvimento de longo prazo e ao emprego;
IV - assessorar o Secretário Especial de Fazenda no Conselho Monetário Nacional e no Conselho Nacional de Seguros Privados;
V - coordenar o relacionamento com participantes do mercado financeiro nacional e internacional, agências de classificação de risco, autoridades de outros governos e organismos multilaterais sobre temas de política econômica, bem como outros assessoramentos nesse tema;
VI - elaborar estudos e pesquisas para subsidiar a formulação da política econômica;
VII - negociar, participar e celebrar acordos e convênios com órgãos ou entidades de direito público ou privado, e organismos e entidades internacionais, nos assuntos pertinentes à matéria de sua competência;
VIII - apreciar, nos seus aspectos econômicos, propostas de normas sobre matérias de sua competência, por meio da emissão de notas técnicas e pareceres; (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
IX - propor alternativas, em articulação com os demais órgãos envolvidos, de políticas públicas para o sistema habitacional, com vistas ao aprimoramento dos mecanismos regulatórios, operacionais e de concessão de crédito e financiamento;
X - apreciar e emitir pareceres técnicos, nos seus aspectos econômicos, sobre projetos de legislação ou regulamentação, de iniciativa do Ministério ou submetidos à sua análise;
XI - elaborar e apreciar propostas de políticas econômica e fiscal e de melhoria do ambiente de negócios, inclusive de mercados regulados, que tenham impacto sobre o desenvolvimento econômico e social, de iniciativas do Ministério ou a este submetidas, e proceder ao acompanhamento das medidas aprovadas e à avaliação dos resultados;
XII - fomentar a inovação e modernização dos mercados de crédito, capitais, seguros e previdência complementar, bem como promover o desenvolvimento dos mecanismos de financiamento de longo prazo e das finanças sustentáveis;
XIII - (Revogado pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
XIV - (Revogado pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
XV - elaborar subsídios para a preparação de ações de governo; e
XVI - acompanhar, analisar e elaborar propostas relacionadas à Comissão Técnica da Moeda e do Crédito e ao Conselho Monetário Nacional.
Apesar da SPE conter uma Subsecretaria de Política Agrícola e Meio Ambiente, o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) contém sua própria Secretaria de Política Agrícola (SPA), sem nenhum vínculo com sua homóloga no ME. A título de exemplo, do efeito da ausência de um Sistema Estruturante, há a ocorrência de possíveis redundâncias organizativas no próprio Poder Executivo.
No Decreto de estrutura regimental do MAPA caberia a SPA:
Art. 15. À Secretaria de Política Agrícola compete:
I - formular as diretrizes de ação governamental para a política agrícola e a segurança alimentar;
II - analisar e formular proposições e atos regulamentares de ação governamental para o setor agropecuário;
III - supervisionar, coordenar, monitorar e avaliar a elaboração e a aplicação dos mecanismos de intervenção governamental referentes à comercialização e ao abastecimento agropecuário;
IV - desenvolver estudos, diagnósticos e avaliações sobre os efeitos da política econômica quanto aos sistemas e assuntos:
a) produtivo agropecuário;
b) crédito rural;
c) seguro rural;
d) zoneamento agropecuário; e
e) armazenamento;
V - gerir o sistema de informação agrícola;
VI - identificar prioridades, dimensionar, propor e avaliar o direcionamento dos recursos para custeio, investimento e comercialização agropecuária no âmbito do Sistema Nacional de Crédito Rural - SNCR;
(...)
VIII - participar de discussões sobre temas de política comercial agrícola, em articulação com outros órgãos do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
(...)
XII - monitorar e realizar avaliação de impacto econômico das políticas públicas implementadas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
XIII - realizar estudos de prospecção, identificação e antecipação de tendências e oportunidades para a ampliação da produção e exportações dos produtos agropecuários e agroindustriais e propor políticas e ações para diversificação e agregação de valor à produção e às exportações agrícolas brasileiras;
Já a Subsecretaria de Política Agrícola da SPE do ME, no Decreto 9145/2019:
Art. 39. À Subsecretaria de Política Agrícola e Meio Ambiente compete:
I - propor e acompanhar, em articulação com os demais órgãos envolvidos, políticas públicas direcionadas ao setor rural;
II - propor, avaliar e acompanhar a formulação e a implementação de atos normativos e de instrumentos de políticas públicas para os setores agrícola, agroindustrial, de microcrédito e cooperativas; (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
III - propor, avaliar e acompanhar, em articulação com os demais órgãos envolvidos, a formulação e o aprimoramento dos instrumentos das políticas de meio ambiente, mudanças climáticas, desenvolvimento rural e inclusão financeira; e (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
IV - assessorar o Secretário de Política Econômica na Comissão Técnica da Moeda e do Crédito em matérias relativas à política agropecuária. (Incluído pelo Decreto nº 10.072, de 2019)
A sobreposição e redundância, como a ausência de mecanismos de coordenação, pode contribuir para divergência de atritos e conflitos no plano de política pública, ao nível de divergências públicas até mesmo entre os ministros sobre temas e assuntos comuns às pastas ou que atuação para solução pode ser compartilhada.
Vide a matéria da Folha de São Paulo (23/01/2020), “Não precisamos desmatar para comer, basta aumentar a produtividade”, diz Tereza Cristina. Ministra diverge de Guedes e diz que europeus estão “de má vontade com o Brasil e demonizam a agricultura”. A ministra da Agricultura, Tereza Cristina, divergiu do ministro da Economia, Paulo Guedes, que afirmou em Davos que "as pessoas destroem o meio ambiente porque precisam comer". “As pessoas não precisam desmatar para comer, você pode aumentar a produtividade por área, essa é uma das vantagens comparativas do Brasil”, disse a ministra em Delhi ao jornal Folha de S.Paulo.
V. Os profissionais de política econômica na Administração Pública Federal e os servidores do cargo “Economista”
Identificados os benefícios e a importância de desenvolver um sistema estruturante para política econômica, abre-se às questões de ordem tática sobre a montagem desse sistema, desde que a competência desse Sistema Estruturante de Política Econômica, qual seria seu escopo desse Sistema, como se organiza e a partir de quais estruturas já existentes.
A importância do funcionamento dos sistemas estruturantes é tamanha que os servidores que ocupam postos de trabalho cuja função lhes correspondem às atividades básicas desses sistemas podem gozar da Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal - GSISTE, devida aos titulares de cargos de provimento efetivo e em efetivo exercício, enquanto permanecerem nessa condição.
Há ainda carreiras com competência própria ou mesmo exclusivas para exercer funções ou para auxiliar no funcionamento de alguns dos sistemas estruturantes. Assim, também no final da década de 1990 e ao longo da década 2000 foi sendo criada e/ou reorganizada as assim chamadas carreiras de Ciclo de Gestão do Poder Executivo Federal. As carreiras que compõem o Ciclo de Gestão: Analista de Comércio Exterior (ACE), Carreira de Planejamento e Orçamento (APO e TPO), Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG), Carreiras do IPEA (técnica em planejamento e pesquisa - TPP e técnico em desenvolvimento -TD). Complementando, ainda há o Auditor Federal de Finanças e Controle (AFC), tanto com responsabilidades pertinentes do sistema de Controle, como de Contabilidade. Assim, o Ciclo de Gestão, torna-se Ciclo de Gestão e Controle. Há ainda a carreira de Analista de Infraestrutura, com similaridades, mas não incluída no Ciclo de Gestão.
Juntas, as carreiras do Ciclo de Gestão somam um quantitativo de aproximadamente 2.521 servidores. São aquelas responsáveis por atividades necessárias à gestão e avaliação de políticas públicas direcionadas à promoção do desenvolvimento nacional e à melhora do acesso a serviços públicos. Esse ciclo é composto por etapas sendo que cada uma possui uma carreira com qualificação específica para realizar as atividades pertinentes.
Competem na elaboração da(s) política(s) pública(s) para suprir essa demanda; dimensionamento orçamentário e adequação da(s) política(s) ao orçamento disponível; execução do que foi planejado; monitoramento da aplicação dos recursos, identificação de eventuais erros e avaliação de resultados; melhoria do processo.
Analista de Comércio Exterior (ACE) é responsável por atividades de gestão do comércio internacional, entre elas a formulação, implementação e avaliação de políticas públicas relacionadas à elevação do nível de competitividade e inovação na indústria, no comércio e nos serviços brasileiros; à ampliação dos investimentos e do volume do comércio exterior dos setores produtivos; e ao fortalecimento da inserção internacional da economia brasileira e do desenvolvimento econômico do país. Representada pela Associação dos Analistas de Comércio Exterior (AACE).
Carreira de Planejamento e Orçamento (APO e TPO) é a responsável pelo planejamento de gastos e pela gestão orçamentária do governo federal, é constituída pelos cargos de Analista de Planejamento e Orçamento (APO) e Técnico de Planejamento e Orçamento (TPO). Têm atuação fundamental na coordenação de processos relacionados a essas atividades e na elaboração, acompanhamento e execução do orçamento federal. Representada pela Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento (Assecor).
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) é responsável por atividades de gestão governamental, especialmente as que envolvem elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas e o assessoramento de dirigentes do alto escalão da administração pública federal.Representada pela Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (ANESP).
As Carreiras do IPEA (TPP e TD) são os responsáveis por pesquisas que fornecem suporte técnico e institucional às ações governamentais para a formulação e reformulação de políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros. São elas as de Técnico em Planejamento e Pesquisas e de Técnico em Desenvolvimento. Representada pela Associação dos Funcionários do IPEA (AFIPEA).
Há cada um dessas carreiras (com certa exceção das do IPEA), há um órgão central de que a carreira é vinculada, mesmo que os servidores estejam lotados e/ou em exercício descentralizado nos órgãos setoriais, seccionais e correlatos. Por exemplo, APOs, TPOs, EPPGGs estavam vinculados até 2018 ao Ministério do Planejamento. Os AFCs pertencem à Controladoria-Geral da União e à Secretaria do Tesouro Nacional do então Ministério da Fazenda. Os APOs e TPOs cumprem um papel prático no Sistema de Planejamento e Orçamento, complementado pelo EPPGG, embora este cumpre um papel mais transversal nos sistemas.
Por sua vez, não há uma carreira/cargo próprio que cumpra o papel equivalente no tocante à Política Econômica, como no caso do atual Ciclo de Gestão e Controle, replicando assim a própria ausência desse Sistema Estruturante na Administração Pública Federal. Porém, há o profissional Economista, da Lei 12.277, com competências legais que poderia fazê-lo.
No corpo funcional da Administração Pública Federal compõe seu quadro de servidores, algumas centenas de profissionais que já atuam sobre a questão da Política Econômica seja no Ministério da Economia, seja nos demais Ministérios e órgãos. Muitos desses são ocupados por um tipo de profissional regulamentado que tem o perfil cuja legislação brasileira já o define como habilitado para essa pauta: os economistas.
A própria legislação define que deveria exercer o profissional economista nas “entidades que se ocupem das questões atinentes à economia nacional e às economias regionais, ou a quaisquer de seus setores específicos, e dos meios de orientá-las ou resolvê-las através das políticas monetária, fiscal,comercial e social” (Decreto Nº 31.794, de 17 de novembro de 1952).
Ressaltando que a Constituição Federal estabelece, no inciso XIII de seu art. 5º, que é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. Não é, pois, indispensável à existência de uma dada profissão que ela seja regulamentada. Essa exigência somente incidirá quando seu exercício por pessoas não habilitadas possa trazer prejuízos à sociedade e ao Estado. Enquadra-se, nesse contexto, a profissão de economista.
Assim, para proteger a sociedade, ela é regulamentada desde a década de cinquenta e possui os Conselhos da Profissão, cuja missão precípua é zelar pelo adequado exercício profissional da categoria e pela preservação dos interesses sociais.
O delineamento das atividades próprias do cargo de economista como carreira típica de Estado está contemplado, de forma mediata, na Constituição Federal, mais precisamente no § 1º de seu art. 174, que cuida das diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado. Nessa e outras situações, a presença do economista, enquanto servidor público, é de fundamental importância para garantir qualidade à elaboração dessas políticas públicas típicas de Estado.
Há toda uma vasta gama de atividades profissionais cuja legislação e resoluções do Conselho Federal de Economia consideram inerentemente da profissão.
Obviamente não são de domínio de um “Sistema Estruturante de Política Econômica” a todas as atividades inerentes de economistas dentro da Administração Pública Federal, nem torná-las exclusivamente desempenhadas por economistas. Muito menos transformar as atividades inerentes dispersas por outras funcionalidades da Administração, como planejamento, orçamento, etc., em exclusivas de economistas.
Mas formatar esse Sistema específico (de Política Econômica) a partir do escopo ligado a Política Econômica exercida abstratamente por esse profissional segundo a legislação. Tomá-la como ponto de partida. Inclusive por uma série de vantagens e economicidades.
Em uma consulta breve identifica-se que os economistas da Lei 12.277, apesar de dispersos por várias atividades pelo Poder Executivo,nas seguintes carreiras (Anexo XII desta Lei):
Do Plano Geral De Cargos E Carreira Do Poder Executivo (PGPE), da Lei Nº 11.233, de 22 de Dezembro de 2005.
Da Carreira Previdenciária, da Lei Nº 10.355, de 26 de Dezembro de 2001. Da Carreira Da Previdência, Da Saúde E Do Trabalho, da Lei No 11.355, De 19 De Outubro De 2006. Da Carreira Da Seguridade Social E Do Trabalho, Da Lei No 10.483, De 3 De Julho De 2002. Do Seguro Social, Lei Nº 10.855, De 1º de Abril De 2004
Do Plano Especial De Cargos Do Departamento De Polícia Rodoviária Federal, Da Lei No 10.682, De 28 De Maio De 2003.
Do Plano Especial De Cargos Da Embratur, Lei No 11.356, De 19 De Outubro De 2006
Do Plano Especial De Cargos Da Cultura, Da Lei No 11.233, De 22 De Dezembro De 2005.
Do Plano Especial De Cargos Da Suframa, Da Lei Nº 11.356, De 19 De Outubro De 2006.
Do Plano Especial De Cargos Do Departamento De Polícia Federal, Da Lei No 11.095, De 13 De Janeiro De 2005.
Do Plano Especial De Cargos Do Ministério Da Fazenda - Pecfaz, Da Lei Lei Nº 11.907, De 2 De Fevereiro De 2009.
Do Quadro De Pessoal Da Imprensa Nacional, Da Lei Nº 11.090, De 7 De Janeiro De 2005.
Do Plano De Classificação De Cargos - PCC, Lei Nº 5.645, de 10 de Dezembro de 1970.
A variedade da presença do cargo de economista em uma vasta e diversificada gama de carreiras permite verificar tanto a abrangência da atuação como a dispersão do profissional por todo o Poder Executivo Federal. Por sua vez, concentram-se, tanto não apenas nas áreas meios em ações de planejamento, orçamento, administração financeira, monitoramento, colaborando com os servidores do Ciclo de Gestão e Controle, quanto nas áreas finalísticas, particularmente naquelas de política econômica setorial.
Unificar servidores de várias carreiras já existentes para formar uma nova carreira pode trazer vantagens econômicas, como a redução de custos de estrutura e simplificação da gestão. Além disso, promove maior mobilidade interna dos servidores, melhora a equidade salarial e otimiza o aproveitamento de talentos.
No entanto, é importante realizar estudos detalhados sobre as implicações legais, impactos sobre os servidores e viabilidade econômica antes de tomar essa decisão. Pode-se partir dos estudos dos sindicatos que representam os economistas e da própria estrutura do Ministério da Gestão.
VI. O Sistema Estruturante de Política Econômica e os economistas
Diante do exposto anteriormente, identifica-se pela vantajosidade da implantação de um Sistema de Política Econômica Federal, que organizaria o conjunto estruturante de atividades ligadas ao processo de política econômica geral e setorial na Administração Pública Federal. E com os seguintes Objetivos:
formular, propor, acompanhar e coordenar políticas econômicas;
elaborar cenários econômicos de curto, médio e longo prazos, em articulação com os demais órgãos envolvidos, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica;
elaborar cenários econômicos e fiscais de curto, médio e longo prazos, em articulação com outros órgãos, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica;
elaborar, em articulação com os demais órgãos envolvidos, novas políticas e propostas de aperfeiçoamento de políticas públicas vigentes, visando ao equilíbrio fiscal, à eficiência econômica, ao crescimento da economia, ao desenvolvimento de longo prazo e ao emprego;
elaborar estudos e pesquisas para subsidiar a formulação da política econômica;
apreciar, nos seus aspectos econômicos, propostas de normas sobre matérias de sua competência, por meio da emissão de notas técnicas e pareceres;
propor alternativas, em articulação com os demais órgãos envolvidos, de políticas públicas para o sistema econômico nacional, com vistas ao aprimoramento dos mecanismos regulatórios, operacionais e de concessão de crédito e financiamento;
apreciar e emitir pareceres técnicos, nos seus aspectos econômicos, sobre projetos de legislação ou regulamentação, de iniciativa do seu órgão ou submetidos à sua análise;
elaborar e apreciar propostas de políticas econômica e fiscal e de melhoria do ambiente de negócios, inclusive de mercados regulados, que tenham impacto sobre o desenvolvimento econômico e social, de iniciativas do seu órgão ou a este submetidas, e proceder ao acompanhamento das medidas aprovadas e à avaliação dos resultados;
Formular as diretrizes de ação governamental para a política econômica geral e setorial, seja nacional e regional
Analisar e formular proposições e atos regulamentares de ação governamental para economia com um todo e dos setores;
Supervisionar, coordenar, monitorar e avaliar a elaboração e a aplicação dos mecanismos de intervenção governamental referentes setores da economia;
Desenvolver estudos, diagnósticos e avaliações sobre os efeitos da política econômica quanto aos sistemas e assuntos dos setores específicos de Governo;
Orientar a ação governamental ou como resolver as questões de seu setor específico através das políticas monetária, fiscal,comercial e social;
Auxiliar a formulação do planejamento estratégico nacional, planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;
Auxiliar a formulação o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
Auxiliar o gerenciamento do processo de planejamento e orçamento federal;
A partir de normativos, sejam eles, uma Lei e/ou um Decreto, cujo título seria “Organiza e disciplina o Sistema de Política Econômica, e dá outras providências”.
Fazendo parte desse Sistema, todas as Unidades Administrativas responsáveis pela organização e inovação institucional. O órgão central seria o Ministério da Economia (Secretaria de Política Econômica da Secretaria Especial de Fazenda). Os Órgãos Setoriais seriam as Unidades de política econômica dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. E Órgãos seccionais seriam todos os Órgãos vinculados ou subordinados ao órgão central do sistema, cuja missão está voltada para as atividades de política econômica.
Esse Sistema Estruturante teria como ponto de apoio os servidores de cargo economista da Lei nº 12.277, que teria que passar por reestruturação legal e seria disposto de forma unificada em um único plano de carreira, estruturado de forma transversal e sob supervisão da Secretaria de Política Econômica.
No âmbito desse Sistema Estruturante, fixa-se que, para atuar nas atribuições e áreas essenciais desse Sistema, pela presença obrigatória de servidores de cargo de provimento efetivo, de nível superior, de Economista, do quadro permanente deste Ministério, caracterizados conforme a Lei 1.411/1951 e o Decreto 31.794/1952.
E o escopo de atribuições e áreas essenciais do cargo específico desse Sistema seriam:
a) a análise econômica;
b) a política econômica.
As funções institucionais desse sistema estruturante envolveriam:
I – o acompanhamento da política econômica pelo órgão setorial, na dimensão do setor e no seu espaço jurisdicional;
II – a análise do impacto da política econômica da União, seja ela, monetária, financeira, social, fiscal, tributária, industrial e comercial, nas competências de cada Ministério;
III - a contribuição da política setorial nas metas e objetivos da política econômica da União;
IV - reunião dos dados econômicos do setor;
V – a formulação, a operação, o monitoramento e a avaliação da política econômica setorial atribuída à Pasta.
VI - o rebatimento territorial da política setorial, em nível regional e local, com análise do impacto e formulação da execução territorial.
VII - as rotinas administrativas econômica-financeira de:
a) planejamento institucional;
b) planejamento econômico; e
c) apoio à elaboração, à gestão e à execução orçamentária e financeira;
d) apoio à análise de viabilidade e da eficiência dos programas e serviços operados pelas unidades (“seccionais”) do Ministério (“setorial”).
O conjunto de atividades essenciais do Sistema seriam:
I- formular, propor, acompanhar e coordenar as políticas econômicas geral e setorial;
II- elaborar cenários econômicos de curto, médio e longo prazos, em articulação com os demais órgãos envolvidos, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica;
III- elaborar cenários econômicos e fiscais de curto, médio e longo prazos, em coordenação com as unidades e em articulação com outros órgãos, com o objetivo de definir diretrizes de política econômica setorial e em harmonia com a política econômica geral;
IV- elaborar, em articulação com os demais órgãos envolvidos, novas políticas e propostas de aperfeiçoamento de políticas públicas vigentes, visando ao equilíbrio fiscal, à eficiência econômica, ao crescimento da economia, ao desenvolvimento de longo prazo e ao emprego;
V- elaborar estudos e pesquisas para subsidiar a formulação da política econômica setorial;
VI- apreciar, nos seus aspectos econômicos, propostas de normas sobre matérias de sua competência, por meio da emissão de notas técnicas e pareceres;
VII- propor alternativas, em articulação com os demais órgãos envolvidos, de políticas públicas para o sistema econômico nacional, com vistas ao aprimoramento dos mecanismos regulatórios, operacionais e de concessão de crédito e financiamento;
VIII- apreciar e emitir pareceres técnicos, nos seus aspectos econômicos, sobre projetos de legislação ou regulamentação, de iniciativa do seu órgão ou submetidos à sua análise;
IX- elaborar e apreciar propostas de políticas econômica e fiscal e de melhoria do ambiente de negócios, inclusive de mercados regulados, que tenham impacto sobre o desenvolvimento econômico e social, de iniciativas do seu órgão ou a este submetidas, e proceder ao acompanhamento das medidas aprovadas e à avaliação dos resultados;
X- formular as diretrizes de ação governamental para a política econômica geral e setorial, seja nacional e regional;
XI- analisar e formular proposições e atos regulamentares de ação governamental para economia com um todo e dos setores;
XII- supervisionar, coordenar, monitorar e avaliar a elaboração e a aplicação dos mecanismos de intervenção governamental referentes setores da economia;
XIII- desenvolver estudos, diagnósticos e avaliações sobre os efeitos da política econômica quanto aos sistemas e assuntos dos setores específicos de Governo;
XIV- orientar o Ministério na ação governamental ou como resolver as questões de sua unidade e setor específico através das políticas monetária, fiscal, comercial e social;
XV- auxiliar a formulação do planejamento estratégico nacional, planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;
XVI- auxiliar a formulação da participação do Ministério no plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias e nos orçamentos anuais;
XVII- auxiliar o gerenciamento do processo de planejamento e orçamento federal no Ministério.
Seriam ainda obrigatórias a presença dos servidores essenciais do Sistema nos programas e políticas públicas de:
I - crédito e financiamento
II - economia popular solidária
III - abastecimento, comercialização e acesso a mercados.
IV - formação de preços e custos
V - estruturação produtiva e organização econômica
VI - regulação econômica e impacto regulatório.
Em ainda, em cada unidade setorial do Sistema Estruturante, instituíram uma Comissão de Acompanhamento, com composição paritária entre representantes dos economistas do órgão e de sua Administração Superior, um por cada Secretaria do Ministério (ou por cada Departamento Superior do Órgão).
I - fiscalizar o cumprimento o ordenamento funcional das normas do sistema;
II - avaliar e propor melhorias ao sistema.
Dispostas essas diretrizes e passada a própria redação das normas constituivas do Sistema Estruturante e de sua carreira própria, permitirá finalmente ao arranjo institucional do Executivo Federal ser provido de uma articulação do amplo debate entre organizacional, encerrando a atual restrição das discussões ao âmbito limitado de um projeto ou de um programa governamental de cada pasta ministerial e órgão público federal.
VII. Últimas considerações
A conclusão deste artigo aponta para a necessidade de estabelecer uma estrutura coordenativa para a política econômica na Administração Pública Federal, a fim de promover uma maior integração e eficiência nessa área. Além disso, destaca-se a importância de uma maior integração e coordenação entre os órgãos do Poder Executivo, a fim de garantir uma abordagem mais integrada e coerente nas políticas econômicas adotadas.
É fundamental estabelecer atribuições detalhadas para o sistema estruturante da política econômica, abrangendo desde a formulação de políticas até a avaliação de impactos econômicos, monitoramento de indicadores e coordenação com outros setores. Isso proporcionará clareza de papéis e responsabilidades, contribuindo para uma gestão mais eficiente e eficaz da política econômica na Administração Pública Federal.
Os economistas desempenham um papel fundamental nesse contexto, trazendo conhecimentos especializados e análises embasadas para auxiliar na formulação e implementação das políticas econômicas. Para atrair e valorizar esses profissionais, recomenda-se considerar a criação de uma carreira especializada ou um plano de gratificações específico para a política econômica.
E ainda, com base na análise sobre a possibilidade desse sistema estruturante, pode-se ser acrescentadas algumas considerações finais, quase como consequência natural de sua eventual existência. A começar pela importância da cooperação entre diferentes instituições governamentais, além do Poder Executivo, para a implementação eficaz da política econômica. Isso pode envolver a coordenação inclusive com órgãos legislativos, judiciário, agências reguladoras e outras entidades relevantes, a fim de alinhar interesses, evitar conflitos e promover uma abordagem abrangente e consistente.
Apesar de não explícito no artigo, é preciso reconhecer a importância da participação do setor privado e da sociedade civil no processo de formulação e implementação da política econômica. A consulta e o diálogo com representantes desses setores podem enriquecer a tomada de decisões, fornecer insights valiosos e garantir a consideração de diferentes perspectivas e interesses.
Destacar ainda a necessidade de uma avaliação contínua dos resultados e impactos da política econômica, a fim de realizar ajustes e adaptações quando necessário. A flexibilidade e capacidade de adaptação são essenciais para lidar com desafios econômicos em constante evolução e garantir que as políticas estejam alinhadas com as necessidades e objetivos atuais.
E enfatizar também a importância da transparência na política econômica, incluindo a divulgação de informações relevantes, dados econômicos e processos de tomada de decisão. Além disso, garantir mecanismos adequados de prestação de contas para responsabilizar os tomadores de decisão e assegurar o uso responsável e ético dos recursos públicos.
Diante do exposto, um sistema estruturante para a política econômica pode facilitar a cooperação governamental, a participação social, a avaliação contínua e corretiva e a transparência.
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