Não convencionalidade da atividade agrária urbana e critérios para reconhecimento do Agricultor Familiar Urbano

por Almir Cezar Filho

O presente artigo* tem como finalidade apresentar as características não convencionais da atividade agrária no espaço urbano e considerar critérios mínimos para reconhecimento do Agricultor Familiar Urbano**, delimitando-o no tempo e no espaço e diferenciando justamente das demais atividades agrícolas urbanas e seus praticantes que não implicam proteção e estímulo das políticas públicas agrárias - no plano federal executadas pela Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário da Presidência da República (ex-Ministério do Desenvolvimento Agrário).

No último período vem chegando nos órgãos públicos de política agrícola e agrária uma grande demanda de agricultores familiares que desejam acessar às políticas públicas, cujos estabelecimentos agrários produtivos (EAP) estão localizados espacialmente em zonas urbanas. Porém estão impedidos de acessar essas políticas por não obterem a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP) junto a rede credenciada de emissão. As entidades credenciadas alegam que esses demandantes não contêm os elementos suficientes e necessários para o enquadramento na condição de Agricultor/Agricultora Familiar, ao exibirem amplos traços que podem ser ditos como “não convencionais”. Esses traços, m razão do rol de características legais exigíveis.a despeito da boa vontade ou não, não dão confiança às equipes técnicas durante as análises das suas respectivas entidades emissoras. Esse portanto é o desafio.

Antes de mais nada, é preciso destacar, os aspectos essenciais que condicionam que a atividade agrária familiar goze pelas Autoridades Públicas de proteção, estímulo e garantias mínimas: (a) a segurança alimentar e nutricional, (b) a influência macroeconômica da agricultura, (c) a geração de renda, (d) a justiça social, (e) o desenvolvimento territorial sustentável e solidário. A escassez do reconhecimento da agricultura familiar urbano pela Política Agrária é ponte de partida para seu atendimento pelas demais políticas públicas como a Política Agrícola e mesmo a Política de Desenvolvimento Urbano. 

As Unidades Familiares de Produção Agrária (UFPA) em âmbito urbano estão intrinsecamente impossibilitadas de configurar-se tal qual as suas equivalentes rurais. As leis, normativos e os programas e ações públicas agrárias são formatados a estes últimos e os critérios elegíveis para definir o Agricultor Familiar, como extensão máxima da terra, gestão e mão-de-obra familiar e limite de renda e percentual geral, levarem em consideração as características típicas da agricultura em espaço rural. Assim, a Autoridade Pública cumpre reparar essa omissão. Porém, não pode criar novos critérios que desarranje o arcabouço atual de enquadramento no segmento familiar, como também que a atividade agrícola seja reconhecida como atividade agrária.

No Brasil, o marco legal que fixa o zoneamento territorial cabe ao próprio Município, sendo arbitrada apenas pela justificativa da lei em questão, sem critérios básicos de classificação. As autoridades municipais se vem, não apenas por despreparo técnico, simplismo jurídico, como também pela correlação local de forças sociais, econômicas e políticas, limitando legalmente essas áreas restritamente em apenas três tipos de segmento: zona urbana, zona rural e área de conservação ambiental. Porém, há também grande hibridismo, configurando espaços intermediários. O território fluminense tem característica de mosaico, alternando entre a composição de sua paisagem, espaços urbanos com rurais, florestais e litorâneas, em sucessivos intervalos e pouco distantes.

Por sua vez, a decadência Agricultura fluminense (0,5% do PIB estadual) tem como partida o colapso da grande lavoura monocultora tradicional e rudimentariedade da pequena agricultura e o fato histórico que o Rio de Janeiro ter sido pioneiro na industrialização e da urbanização e nos últimas quatro décadas passa por uma certa pós-industrialização precoce. A fragilidade da atividade econômica essencialmente rural empurrou, por um lado, as famílias a desenvolver como estratégia socioprodutiva variadas formas de pluriatividade. A geração de renda em outras atividades econômicas não necessariamente agrícolas, nem mesmo agrárias, ou essencialmente rurais. Por outro lado, forçou à hibridação do espaço, desenvolvendo em amplas faixas do território fluminense uma urbanização precoce, transicional ou incompleta. E ainda, como outro resultado, a existência residual de inúmeros praticantes de agricultura em zona urbana, em sua quase totalidade familiares, que em muitos casos, apesar disso, congregam-se a redes econômicas avançadas, agroecológica, orgânica, etc.

Deve-se obedecer a uma série de critérios para enquadramento do estabelecimento como estabelecimento agrário de produção (EAP) e da família produtora desse estabelecimento como agricultora. O primeiro é a agrariedade e a ruralidade. A despeito da produção agrícola, o cultivo de plantas, a criação de animais, etc., não configuram atividade agrária em si. Aquela praticada em quintais de residência com pequenos animais domésticos, hortas domésticas, criação de pássaros, cães e gatos, etc., não são estabelecimentos agrários e, justamente por isso, não são considerados unidades recenseáveis pelo Censo Agropecuário do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Por sua vez, um estabelecimento residual de um passado rural do território em que está localizado deve gozar de identificação como agrário em vista sua ruralidade preservada em meio ao espaço urbano.

A Agricultura, apesar de suas características intrínsecas vinculadas ao meio rural, não fica segregado a esse espaço. A atividade agrícola, isto é, as atividades produtivas de lavoura, pecuária, extrativismo florestal e aquicultura e o beneficiamento direto dos seus produtos, dependem das relações com os recursos naturais envolvendo o solo, as águas naturais, florestas e clima, naquilo que se depreende compor a chamada atividade agrária. Quando maior a presença desses recursos e da vinculação deles à atividade maior a sua “agrariedade”. Portanto, é possível que haja atividades singulares com ampla presença agrariedade, tendo em vista que os avanços tecnológicos ou escolhas técnicas implicam a tentativa de sobrepujar as restrições naturais e incertezas. A atividade agrária em meio urbano não consegue se desenvolver em várias medidas o grau de agrariedade para atividade similar realizada em meio rural.

A atividade agrária, por sua vez, acaba determinada a dimensão do território em que a identidade dos sujeitos sociais consideram naturais e próprios a exercer uma vida social centrada nas atividades agrárias e cuja paisagem é determinada por essas características. Quando maior a presença dessas características, mais pode-se chamar a presença de ruralidade. Portanto, o espaço rural é aquele com máxima expressão de “ruralidade” e, a cidade, a máxima de sua ausência, compondo assim um mosaico territorial de uma paisagem com diferentes graus de ruralidades e urbanidade. E, portanto, mesmo dentro do espaço urbano pode haver ou conviver áreas rurais residuais ou de atividade agrária.

A DAP não é um documento de identificação ou de autorreconhecimento, mas de reconhecimento por parte da autoridade pública de que aquele indivíduo enquadra-se nos requisitos para ser declarado agricultor, seja ele titular, dependente (acessória) ou pessoa jurídica. A DAP não habilita o agricultor a ser beneficiário automático do programa de crédito agrícola voltado ao agricultura familiar, o PRONAF. Mas apenas que o indivíduo é uma agricultor familiar e consta no rol de possível enquadráveis do público elegível ao PRONAF.

Evidente que ao fazê-lo, a Autoridade Pública delimita previamente aqueles que não podem ser inclusive classificados como agricultores, isto é, aqueles que não praticam a agricultura autossustentável, voltada a comercialização do excedente econômico da sua produção. Portanto, excluindo os agricultores amadores ou que a praticam como complemento de sua renda ou fonte de dieta. O cultivo de hortaliças ou pomares em quintais de residência, hortas domésticas ou comunitárias e a criação de animais domésticos de pequeno porte por si não configuram agroprodução.

Um estabelecimento agrário tem uma produção perene, regular e contínua no tempo, mesmo que se alterne cultivos e criações, sujeitos a sazonalidade naturais e ciclos biológicos. Algo inviável em um quintal de residência. A principal forma de delimitação é o vínculo explorativo com a terra (ou floresta ou águas). Se o indivíduo se constitui como um agroprodutor, isto é, que utiliza o recurso natural como fator produtivo e cujos produtos se voltaram não apenas ao autoconsumo ou complementação de renda, a subsistência, a dieta, mas à comercialização, ao abastecimento de outrem, à troca comercial. Esse é o princípio que distingue o Censo Agropecuário entre as unidades de terra utilizadas e/ou locais de agroprodução que são meros quintais de residência de uma unidade de produção dedicada, total ou parcialmente, a atividades agropecuárias, florestais e aquícolas, subordinada a uma única administração, a despeito da área não ser contínua, mas explora por um mesmo produtor.

Apesar do espaço urbano encontrar dificuldade para agroprodução, ele se faz presente mesmo que praticando uma agricultura compactada. Portanto, sem as mesmas dimensões de extensão superficial da agricultura convencional, em geral de espaço rural. A pequena extensão pode até ter dimensão similar a um quintal, mas ao contrário desse, desempenha não um papel de anexo, extensão ao domicílio, mas dota ao conjunto um caráter de Estabelecimento Agrário de Produção, como fonte, local de agroprodução, portanto com finalidade agroprodutiva.

A agricultura compactada se utiliza de menor grau dos recursos naturais e de conhecimentos tradicionais e práticas rudimentares ou rústicas ou primária, e mais de capitais fixos e tecnologia, e desenvolve outros arranjos sociais, culturais e produtivos com o território em seu entorno daquele convencional em espaço rural. Portanto, sua agrariedade e sua ruralidade são baixas. Mas, mesmo nesse meio diferente, devem se fazer presentes para distinguir essa produção de uma “fábrica” de plantas ou de animais. Por sua vez, a parte diretamente ligada à atividade agropecuária, florestal e aquícola dos estabelecimentos pertencentes a unidades industriais, cuja atividade principal era a indústria estão na mesma situação, não sendo unidades agroprodutivas, e portanto, estabelecimentos agrários.

Com relação ao segmento do empreendedor agrário singular (não associativo, como cooperativas e associação de produtores) cujo a finalidade principal não é apenas a exploração agrária direta, mas o beneficiamento, armazenagem, comercialização, como são as agroindústrias familiares, são enquadrados nas condições similares do agricultor familiar, se o processamento se utilize de matéria-prima preponderantemente fornecida pelo próprio estabelecimento agrário, isto, é produzida pela exploração da sua própria unidade agroprodutiva. A intermediação pura e simples não deve gozar de proteção das políticas agrárias, tanto por sua desvinculação com a terra, como fomentar o subsunção do agroprodutor, apesar de ser possível alvo beneficiário das demais políticas de desenvolvimento socioeconômicas.

Quando a legislação crivou uma dimensão máxima como critério de enquadramento na categoria de agricultor ou empreendedor “rural” familiar (os quatro módulos fiscais de área) tomou como parâmetro a dimensionalidade praticada na média no Brasil pelos agroprodutores familiares e linha de corte onde esse segmento começa a rarear, de onde em diante praticantes patronais começam a ganhar preponderância percentual. Tal critério tomou como centralidade o que ocorre no espaço rural. No espaço urbano apesar do generalizado pequeno tamanho dos imóveis, tendo por razão a variada concorrência de usos da superfície nesse espaço, desenvolve muitos estabelecimentos em áreas com tamanhos superiores. A agricultura urbana em muitos casos acaba por utilizar-se de solos agricultáveis remanescentes que concorrem diretamente com áreas de ambientalmente protegidas pela legislação, vedando partes da área potencialmente produtiva dentro do imóvel para cumprimento do dispositivo previsto no Código Florestal Brasileiro de reserva legal e área de proteção permanente (APP). Desse modo, o imóvel do estabelecimento para sua autossustentabilidade acaba tendo, em alguns casos, dimensão superior aos quatro módulos fiscais.

Nesses circunstâncias, a autoridade pública reconhecendo que os estabelecimentos agrários nesse setor territorial possuem essa característica em comum devem reposicionar a tabela fundiária a fim de ajustá-la a essa realidade. Outra alternativa é diante da característica que na maioria desses casos a área de agropecuária desse tipo de estabelecimento é menor do que de conservação florestal, o agricultor em geral se utiliza dessa área preservada para praticar extrativismo, silvicultura, ou o cultivo e criações em consórcio agroflorestal, ou possui amplos aspectos de tradicionalidade agrária, que se apurada essas circunstâncias, permitem reenquadrá-lo da condição de simples agricultor para a de extrativista florestal ou de membro de povo tradicional, cuja previsão legal não trata de limitar o tamanho máximo de extensão do imóvel.

Reconhecendo a não convencionalidade da agricultura familiar urbana, recomenda-se uma série de critérios em síntese para caracterização do praticante dessa agricultura, delimitando assim os estabelecimentos agrários de produção (EAP) de um mero quintal com atividade agrícola doméstica:

a) vizinhança: os estabelecimentos agrários produtivos em territórios urbanos estão fixados em zonas residenciais de baixa densidade ou circunvizinho a alguma área de conservação ambiental, disputando espaço.

b) dimensão: os estabelecimentos agrários urbanos são muito pequenos (com 01 módulo fiscal ou menor) ou com microextensão. Apesar disso tem que ser praticada uma agricultura concentrada ou confinada.

c) culturas exploradas: apesar do cultivo ou criação convencional, em muitos casos são praticadas hortas, criação de animais pequenos e aves, pomares ou cultivos de PANCs (plantas alimentícias não convencionais) ou outros gêneros rústicos. 

d) produtos processados: em virtude da escala limitada pelo espaço físico e a fim de agregar valor aos gêneros explorados no estabelecimento, os produtos processados e beneficiados tornam-se o principal, correspondendo a maior parte ou totalidade do comercializado; o produto cru produzido é destinado ao produto final como matéria-prima.

e) origem da matéria-prima: apesar do produtor poder adquirir parte da matéria-prima de estabelecimentos outrem, a matéria-prima deve ser preponderantemente fornecida pelo exploração do seu estabelecimento (no mínimo 50% +1), em quantidade ou em custo.

f) relação com os recursos naturais do imóvel: o imóvel contém recursos naturais (solo, água natural, iluminação solar e variações climáticas) que serão empregados pelo agricultor ou explorados para extração/obtenção de produtos agrícolas. O imóvel deve conter no mínimo dois ou mais desses quatro recursos de forma natural ou emulados pela ação humana.

g) relações de identidade e paisagem: a atividade agrícola deve desenvolver interações que mimetizem a vivência rural apesar do espaço urbano, tanto nas interações humanas, como com o ambiente rural. A atividade agrícola em estabelecimentos agrários urbanos transforma o imóvel, dando-lhe uma ambiência que simula uma paisagem rural em miniatura e desenvolve redes de solidariedade entre os produtores, fornecedores e compradores, que se equivalem àquelas de comunidades rurais. Também há emprego de tecnologias sociais e tradicionais.

h) fonte de renda da família: a renda da família é preponderantemente provida pela comercialização dos produtos obtidos pela prática agrícola dos recursos naturais do imóvel e do beneficiamento da matéria-prima produzida nele.

i) finalidade do imóvel: o uso do imóvel é voltado preponderantemente à produção agrícola, a exploração dos recursos naturais com finalidade agrícola, e não para domicílio ou outra atividade não agrícola, a exceção do beneficiamento/processamento do produtos.

Em posse desses critérios, os técnicos da equipe emissora pode diante da não convencionalidade distinguir um EAP de um mero quintal produtivo e ter as devidas garantias de que está reconhecendo uma  Unidade Familiar de Produção Agrária.

Apesar desse reconhecimento da condição de Agricultor Familiar Urbano com a respectiva emissão da DAP, a posse dessa declaração não configura adaptação ou adequação das Políticas Públicas Agrárias em seu atual estado a esse segmento. Deve-se por parte da SEAD, subsidiada pela DFDA-RJ, seguir propondo alterações nos programas, iniciativas e ações.

REFERÊNCIA

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(*) este artigo é adaptação do mesmo autor da Nota Técnica nº 007/2017/DFDA-RJ/SEAD, com o título de "Não convencionalidade da atividade agrária urbana e critérios para reconhecimento do agricultor familiar urbano", elaborada pela Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário no Estado do Rio de Janeiro, da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, da Casa Civil, da Presidência da República.

(**) A DFDA-RJ e Subsecretaria de Agricultura Familiar (SAF) da SEAD, tomou como tarefa procurar especialistas e pesquisadores sobre a questão, de modo multidisciplinar e transdisciplinar, não se limitando assim a consultar a da Agronomia, mas da Economia, Sociologia, Assistência Social, Geografia e Urbanismo. As considerações aqui expressas, apesar de tomar como ponto de partida esses especialistas, não se restringem a isso, como por sua vez, as posições deles não serão textualmente citados nesta NT, nem se apresentam referências bibliográficas, a fim de evitar constrangimentos.